作者：小平

肖平

資深時(shí)事評(píng)論員。

香港政治制度為何沒(méi)有“三權(quán)分立”？

香港回歸前第《英皇制誥》條和第《皇室訓(xùn)令》條規(guī)定的政治制度，以及香港回歸后基本法確立的政治制度，不是分權(quán)而是行政控制。不同的是，回歸前，行政集中，回歸后，行政占主導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)相互制約、保持平衡、相互配合。

英國(guó)統(tǒng)治時(shí)期以《香港書(shū)信》和《香港皇家法令》為基礎(chǔ)建立的政治制度，不是“三權(quán)分立”的政治制度，也不是以香港特別行政區(qū)基本法為基礎(chǔ)建立的政治制度統(tǒng)一后的地區(qū)。兩者的特點(diǎn)是，1997年之前，權(quán)力集中于行政部門(mén)，而統(tǒng)一后采取行政主導(dǎo)模式，行政部門(mén)與立法部門(mén)相互制衡。

英國(guó)在本國(guó)一直實(shí)行議會(huì)至上的制度，但在殖民地則實(shí)行集權(quán)甚至獨(dú)裁的治理方式。在香港，皇帝任命香港總督，經(jīng)英國(guó)外交和聯(lián)邦事務(wù)部批準(zhǔn)，提名和任命行政會(huì)議、立法會(huì)議成員和其他高級(jí)官員，擁有行政權(quán)和立法權(quán).英國(guó)統(tǒng)治150多年來(lái)，香港經(jīng)歷了從行政獨(dú)裁到行政集權(quán)再到有限公開(kāi)選舉條件下的行政控制的過(guò)程。

與英國(guó)在國(guó)內(nèi)實(shí)行的威斯敏斯特模式相反，在海外占領(lǐng)的領(lǐng)土上的殖民統(tǒng)治往往選擇將所有權(quán)力集中在總督手中，甚至采取獨(dú)裁方式，我什至提起訴訟。英國(guó)君主任命總督，總督提名并任命行政部門(mén)和立法部門(mén)的成員以及經(jīng)他批準(zhǔn)的其他高級(jí)官員。實(shí)際上，州長(zhǎng)將所有權(quán)力集中于行政部門(mén)和政府。在英國(guó)統(tǒng)治約150年的時(shí)間里，香港的政治制度從承認(rèn)威權(quán)行政權(quán)，到所有權(quán)力集中在行政手中，再到行政主導(dǎo)的模式，允許選舉。規(guī)模非常有限。

香港末代總督彭定康在回歸前的過(guò)渡時(shí)期進(jìn)行了激進(jìn)的政治改革，迅速擴(kuò)大選舉范圍，美其名曰“加快民主步伐”，但實(shí)際上是強(qiáng)化立法、弱化行政，回國(guó)后難以提供行政指導(dǎo)。直到現(xiàn)在，很多香港人還沒(méi)有看清楚這一點(diǎn)。

香港最后一任總督彭定康在香港回歸之前的過(guò)渡時(shí)期發(fā)起了一波激進(jìn)的政治改革浪潮，其中包括突然擴(kuò)大選舉范圍。彭定康以“加速民主發(fā)展”的名義，有效地提出了以下政策：立法部門(mén)的權(quán)力被加強(qiáng)，而行政部門(mén)的權(quán)力被削弱，1997年以后行政主導(dǎo)的治理出現(xiàn)了問(wèn)題。時(shí)至今日，很多香港人仍無(wú)法理解。

現(xiàn)代社會(huì)存在行政、立法、司法三種公共權(quán)力，但這三種權(quán)力之間的關(guān)系并不相同。香港雖然實(shí)行三權(quán)分立，但行政部門(mén)顯然占據(jù)著更加權(quán)威和主動(dòng)的地位。政府有權(quán)發(fā)起立法，政府法案優(yōu)先列入立法會(huì)議程并以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)，反映了行政優(yōu)先事項(xiàng)。通過(guò)議員法案的標(biāo)準(zhǔn)更高。 《基本法》第七十四條規(guī)定，立法會(huì)議員不得提出與公共開(kāi)支、政治機(jī)構(gòu)或政府運(yùn)作有關(guān)的法案，如擬提出與政府政策有關(guān)的法案，必須事先取得立法會(huì)議員的書(shū)面同意。行政長(zhǎng)官。它規(guī)定你必須獲得。遺憾的是這篇文章沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。該政權(quán)還對(duì)司法機(jī)構(gòu)施加限制，包括行政長(zhǎng)官根據(jù)法定程序任免各級(jí)法院法官的權(quán)力，以及發(fā)布赦免和減刑的權(quán)力。任何與國(guó)家訴訟有關(guān)的事情對(duì)法院都具有絕對(duì)的約束力。

現(xiàn)代社會(huì)中，公共權(quán)力分為行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三種，其相互關(guān)系在世界各地各有不同。香港的治理模式是“三權(quán)分立”，但行政部門(mén)劃分明確。特別行政區(qū)政府在治理中的權(quán)威地位和作用更加積極，擁有立法主動(dòng)權(quán)，政府法案在立法會(huì)議程上享有優(yōu)先權(quán)，體現(xiàn)了特區(qū)政府享有的優(yōu)先權(quán)。行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)立法會(huì)議員提出立法。根據(jù)《基本法》第七十四條，立法者不得提出有關(guān)公共開(kāi)支、政治架構(gòu)或政府運(yùn)作的法案，有關(guān)政府政策的法案須在獲得政府首腦書(shū)面同意后才可提出。遺憾的是，這一規(guī)定并未得到有效執(zhí)行。行政部門(mén)還可以對(duì)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和監(jiān)督。 行政長(zhǎng)官有權(quán)按照法定程序任免法院法官。治安法官還可以減輕或減輕有以下權(quán)限的法官的刑罰： 治安法官就與國(guó)家行為有關(guān)的事實(shí)問(wèn)題出具的證明對(duì)法院具有約束力；

1990年3月全國(guó)人大審議《基本法》時(shí)，起草委員會(huì)主任委員紀(jì)鵬飛解釋說(shuō)：“行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系必須既相互制衡，又相互合作�！币员３址�(wěn)定與香港的英國(guó)政府集權(quán)不同，《基本法》提供了行政指導(dǎo)和司法獨(dú)立。就是建立行政立法機(jī)構(gòu)相互制約、相互配合的政治制度，建立高效的政府。香港學(xué)者這叫“行政指導(dǎo)下的分權(quán)”。

1990年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)審議《基本法》時(shí)，香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)主席遲鵬飛先生表示：“行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)應(yīng)“我們應(yīng)該與政府合作，保持制衡�！彼麖�(qiáng)調(diào)說(shuō)。 “為了維護(hù)香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長(zhǎng)官必須擁有實(shí)權(quán)，同時(shí)受到制衡和監(jiān)督�！边@與集權(quán)的行政主導(dǎo)模式不同。在英國(guó)統(tǒng)治下，總督掌握的《基本法》規(guī)定了一種以行政主導(dǎo)的治理模式、獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)以及促進(jìn)行政和立法部門(mén)之間制衡機(jī)制為特征的政治制度。這些也與政府合作。有香港學(xué)者將此稱(chēng)為“行政主導(dǎo)體制下的三權(quán)分立”。

行政領(lǐng)導(dǎo)、立法領(lǐng)導(dǎo)和分權(quán)是不同的治理模式。美國(guó)有典型的三權(quán)分立，三個(gè)大國(guó)相互競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)憲法的順序是國(guó)會(huì)在前，總統(tǒng)在后，司法機(jī)構(gòu)在后。英國(guó)實(shí)行法治，實(shí)行議會(huì)制政府，行政權(quán)來(lái)自議會(huì)并受議會(huì)限制。立法和司法之間通常沒(méi)有從屬關(guān)系，所以立法至上和分權(quán)適用于國(guó)家層面，但不適用于單一國(guó)家中央管轄的地方。是的。香港原是英國(guó)的“海外領(lǐng)土”，現(xiàn)為中國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)，并確定香港僅受行政管轄，不能三權(quán)分立。

行政領(lǐng)導(dǎo)、議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力分立是明確的治理模式。美國(guó)的制度是三權(quán)分立的經(jīng)典模式。根據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)的權(quán)力高于總統(tǒng)和司法機(jī)關(guān)。英國(guó)實(shí)行政治管理。在立法主導(dǎo)的制度或議會(huì)內(nèi)閣制度中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自國(guó)會(huì)并受到國(guó)會(huì)的限制。無(wú)論是立法主導(dǎo)模式還是“三權(quán)分立”模式都只適合主權(quán)國(guó)家。香港作為中國(guó)的特別行政區(qū)，只能采取行政主導(dǎo)的管治模式，不可能實(shí)行三權(quán)分立。

原創(chuàng)文章發(fā)表于4月16日《中國(guó)日?qǐng)?bào)香港版》