耕地占補平衡制度實施以來，有效減緩了耕地“非農(nóng)化”態(tài)勢，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展的合理用地需求，支撐了穩(wěn)增長重點建設(shè)項目及時落地，提高了土地資源利用效率。地方政府積極探索耕地占補平衡制度與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有效銜接，為耕地占補平衡制度的有效落實提供了有益借鑒。而與此同時，受建設(shè)占用和生態(tài)退出雙重擠壓，耕地后備資源相對匱乏，持續(xù)“占補平衡”愈發(fā)艱難。有的地方補充耕地“低質(zhì)量、輕生態(tài)”，加劇了糧食安全和生態(tài)安全雙重風(fēng)險。有的地方補充耕地驗收偏重于數(shù)量，后期跟蹤監(jiān)督管護沒有跟進，存在失管拋荒現(xiàn)象。同時補充耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，導(dǎo)致耕地保護管理與質(zhì)量評定“相互打架”，相關(guān)部門職能重疊、效率低下。對新增耕地指標(biāo)交易的收益分配缺乏制度約束，造成農(nóng)村土地財產(chǎn)隱性流失，補充耕地指標(biāo)的收益應(yīng)歸誰所有以及收益如何分配的問題有待進一步制度化與規(guī)范化。

加快完善優(yōu)化耕地占補平衡制度，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，確保新增建設(shè)用地不占或盡量少占耕地。一是切實加強規(guī)劃計劃管控，最大限度約束建設(shè)占用耕地。給予省級政府更大耕地占補平衡約束和壓力，從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模，控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。堅持“以補定占、先補后占、占近補近、占優(yōu)補優(yōu)”要求，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限；實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計劃，間接減少耕地占用。二是嚴(yán)格保護永久基本農(nóng)田，避免被隨便占用。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，確需占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目必須踏勘論證和報批報審。三是大力推進節(jié)約集約用地，緩解建設(shè)占用耕地壓力。全面清理處置批而未用土地，深入推進建設(shè)用地二級市場改革和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提高存量建設(shè)用地資源配置效率；推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，推動有條件的地區(qū)實現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長。

加快完善優(yōu)化耕地占補平衡制度，要創(chuàng)新思維方式，以改革的辦法優(yōu)化調(diào)整耕地占補平衡制度，構(gòu)建可持續(xù)耕地保護新格局。一是建立健全耕地產(chǎn)能評價制度，在保證生態(tài)不惡化的前提下，既要“數(shù)量平衡”又要“產(chǎn)能平衡”，由以后備資源開發(fā)為主轉(zhuǎn)向以土地整理和土地復(fù)墾為主，通過改造中低產(chǎn)田，提高耕地質(zhì)量等級。二是將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的新增耕地作為補充耕地主渠道，是“占優(yōu)補優(yōu)”的需要和更好選擇。同時，采取“占一補一”（非農(nóng)建設(shè)項目占了多少畝優(yōu)質(zhì)耕地就補建多少畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）的方式，試行非農(nóng)建設(shè)用地項目補充耕地與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)掛鉤制度，著力解決目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比不高、建設(shè)投入不足問題。三是探索省域范圍內(nèi)耕地占補平衡，在縣域自行平衡為主、市域調(diào)劑為輔的基礎(chǔ)上，以國家適度統(tǒng)籌占補為補充，建立全國統(tǒng)一的補充耕地指標(biāo)交易平臺，將補充耕地國家統(tǒng)籌規(guī)模申請與批準(zhǔn)、建設(shè)項目占用、補充耕地落實等情況納入平臺管理。四是建立全國統(tǒng)一的耕地質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)和補充耕地部門聯(lián)合審查制度，出臺新增耕地部門聯(lián)合驗收條例辦法，避免補充耕地墾而不用、墾而劣用的情況發(fā)生。五是建立補充耕地經(jīng)濟補償機制，將補充耕地的后續(xù)質(zhì)量建設(shè)費用納入耕地占用成本，向新開墾耕地的所有權(quán)人和使用權(quán)人在一定時期內(nèi)發(fā)放“耕種和管護補助費”。六是做好占用耕地與補充耕地規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌，全面實施耕作層剝離再利用制度，建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的耕作層必須“應(yīng)剝盡剝、能覆盡覆”，主要用于補充耕地的質(zhì)量建設(shè)。超過合理運距、不宜直接用于補充耕地的，可用于現(xiàn)有一般耕地或復(fù)墾耕地表層，以提高耕地質(zhì)量。

加快完善優(yōu)化耕地占補平衡制度，逐步完善耕地占補平衡事前、事中、事后監(jiān)管體系，不斷提高監(jiān)管效能。事前多措并舉規(guī)范制度。強化建設(shè)用地預(yù)審和規(guī)劃審查，嚴(yán)格執(zhí)行“以補定占、先補后占”的政策規(guī)定，禁止“先占后補”。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。除國家重大工程建設(shè)需要外，禁止占用10年內(nèi)建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；盡量占用低等級耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少態(tài)勢。事中“兩手抓”加強監(jiān)控。一手抓新增耕地數(shù)量、質(zhì)量監(jiān)測。重點推進關(guān)鍵環(huán)節(jié)新增耕地核定工作，實行部門聯(lián)合開展補充耕地驗收評定和“市縣審核、省級復(fù)核、社會監(jiān)督”機制，確保補充的耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)、產(chǎn)能不降。另一手抓新增耕地生態(tài)監(jiān)測。將生態(tài)環(huán)境保護理念貫穿土地整治項目管理中，構(gòu)建新增耕地生態(tài)安全警示系統(tǒng)。事后雙管齊下強化問責(zé)。一方面，建立健全耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、糧食安全生產(chǎn)責(zé)任制考核等相關(guān)考核聯(lián)動的機制，嚴(yán)懲耕地占補平衡實施中違法違規(guī)行為，落實耕地保護責(zé)任。另一方面，強化耕地管護，建立健全新增耕地后續(xù)利用與跟蹤管理機制，開展土壤改良和地力培肥，持續(xù)提升耕地質(zhì)量等級，同時落實耕作主體，嚴(yán)防新增耕地撂荒棄耕、“非農(nóng)化”或“非糧化”。

（來源：中國農(nóng)網(wǎng)作者：劉靜、吳志旻中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所）